Resumen ejecutivo
- Chile decidió construir en el país todas las unidades de superficie de la Armada hasta 2040, y esa producción se concentrará en Valparaíso, Talcahuano, Valdivia, Puerto Montt y Punta Arenas.
- La capacidad marítima de un Estado perdura donde se retiene en ciudades con industria, conocimiento acumulado y respaldo social. Proponemos la ciudad naval como unidad de análisis y de política pública.
- Los municipios carecen de lugar en la gobernanza de la Política. Una Red de Ciudades Navales puede ocuparlo con cinco decisiones que no requieren presupuesto ni nuevas atribuciones.
Introducción
En enero de 2025 el Estado de Chile decidió construir en el país todas las unidades de superficie que requiere la Armada. La Política Nacional de Construcción Naval 2025–2040 fija una demanda estatal continua durante quince años y radica su seguimiento en un comité de Corfo. La decisión sobrevivió al cambio de gobierno, y el 18 de junio de 2026 el presidente José Antonio Kast encabezó en Talcahuano la botadura del «Magallanes», primera unidad del proyecto Escotillón IV.
Esa producción tendrá lugar en cinco ciudades, donde se concentran los diques, los proveedores, la formación técnica y las comunidades que conviven con los astilleros. La gobernanza de la Política reúne a la Armada, a los ministerios de Defensa y de Economía, a Corfo, a la industria y a los gobiernos regionales, pero no contempla a los municipios. Sostenemos que una política de quince años necesita un actor territorial que dure más que los gobiernos, y que una red de esas cinco ciudades puede serlo.
I. La industria naval vuelve al centro de la competencia
Las potencias que condujeron el sistema internacional desde el siglo XVI retuvieron en sus propias ciudades la producción que sostenía su flota, como hizo Gran Bretaña en los astilleros del Clyde y del Tyne. Estados Unidos, en cambio, dejó migrar la construcción naval hacia Japón y Corea del Sur, y hoy China entrega cerca del 60% de los buques de gran porte del mundo, un desplazamiento que examinamos en la base material del poder marítimo. Washington respondió en febrero de 2026 con un Plan de Acción Marítimo que propone cien «zonas de prosperidad marítima» en comunidades costeras, de modo que la primera potencia naval concibe la reconstrucción de su industria como una política territorial.
Chile enfrenta ese escenario en una posición expuesta. Estados Unidos extendió su estrategia de denegación a los puertos, los cables y las cadenas de suministro del hemisferio, y en febrero de 2026 revocó las visas de tres autoridades chilenas vinculadas al cable submarino entre Valparaíso y Hong Kong. Para un país cuyo principal socio comercial es China y cuyo socio en defensa es Estados Unidos, la capacidad propia de construir y reparar reduce la exposición a presiones cruzadas y amplía la libertad para elegir socios industriales.
La dependencia del mar, a su vez, crece mientras se reducen los medios para operarlo. En 2025 el 89,6% de las exportaciones chilenas viajó por mar y el cabotaje aumentó un 27%, pero entre 2017 y 2025 el arqueo de la marina mercante nacional cayó un 20% y entre 2022 y 2025 el personal embarcado bajó de 2.663 a 2.369 personas. Chile necesita pasar de consumidor de seguridad a productor de resiliencia, y esa resiliencia depende del lugar donde se construye, se repara y se forma.
II. La ciudad naval como categoría geopolítica
La teoría del poder marítimo estudió flotas, rutas y pasos, y la economía regional estudió los astilleros como fuente de empleo. Entre ambas quedó sin examinar el lugar donde el poder marítimo efectivamente se produce, que es la ciudad.
Definimos la ciudad naval como el nodo urbano e industrial donde convergen de manera estable la posición, que da acceso a rutas y pasos, la producción, que permite construir, reparar y regenerar medios navales, y la reproducción, que forma especialistas y sostiene la legitimidad social de la industria. Ninguna de esas funciones genera poder marítimo por separado.
El inventario de buques mide el poder disponible en un momento dado, y la localización de las capacidades mide la aptitud del Estado para sostenerlo en una crisis. Chile lo comprobó en 2010, cuando el tsunami destruyó el 80% de los muelles y el 70% de las grúas de ASMAR Talcahuano y paralizó la planta durante cuatro meses, de modo que la capacidad nacional de regeneración naval quedó sujeta a la recuperación de una sola ciudad.
Tabla 1. Tipos de ciudad naval
| Tipo | Función dominante | Riesgo | Referente chileno |
|---|---|---|---|
| Ciudad-arsenal | Producción concentrada de la flota | Punto único de falla | Talcahuano |
| Ciudad-astillero dual | Producción civil convertible a uso naval | Ciclo comercial | Dispersa entre Valdivia, Puerto Montt y Talcahuano |
| Ciudad-umbral | Posición sobre pasos y teatros polares | Subutilización | Punta Arenas |
| Ciudad-semillero | Conocimiento e ingeniería | Escala insuficiente | Valdivia y Valparaíso |
La resiliencia marítima de un país depende más de la complementariedad entre sus ciudades navales que del tamaño de su flota. Un sistema concentrado en una sola ciudad-arsenal gana eficiencia a costa de fragilidad, y cuanto más insustituible se vuelve ese arsenal, más cara resulta su falla, fenómeno que llamamos paradoja del arsenal.
La mayor carencia chilena es la ciudad-astillero dual, único tipo capaz de generar demanda ajena al presupuesto de defensa. La función existe de forma dispersa entre ASENAV, los astilleros de Puerto Montt y las reparaciones comerciales de ASMAR, pero nadie la gestiona como conjunto. Integrada en red, podría atender tres nichos al alcance de un país mediano, como el polar, que une el rompehielos Almirante Viel construido en Talcahuano con el mandato de Punta Arenas como puerta antártica, los servicios marítimos australes de Puerto Montt y la construcción de bajas emisiones que Valdivia ya demostró con el Magellan Discoverer, primer crucero híbrido-eléctrico de América.
III. Lo que enseña la experiencia comparada
Tabla 2. Seis trayectorias de construcción naval
| País | Trayectoria | Lección |
|---|---|---|
| Australia | RAND estimó que un programa continuo reduciría a la mitad un sobrecosto de 30% a 40% | La continuidad abarata |
| Canadá | Repartió su programa entre tres ciudades, pero solo el 2% de lo contratado llegó a empresas de menos de 250 trabajadores | La distribución necesita un actor local |
| Noruega | Su clúster civil perdió un 15% de su valor tras la caída del petróleo en 2014 | La demanda civil y la estatal se compensan |
| Nueva Zelanda | Compra su flota en el exterior | Comprar transfiere la capacidad de regenerar |
| Colombia | Tardó casi dos décadas entre decidir y construir su primera fragata | Un solo polo alarga los plazos |
| Corea del Sur | En 2016 el 70% de Geoje dependía de los astilleros | Un solo sector vuelve frágil a la ciudad |
La Política chilena resolvió la continuidad de la demanda. La participación de los proveedores locales, el equilibrio entre demanda civil y estatal y la distribución del riesgo quedan en manos de las ciudades.
IV. El eslabón ausente
La OCDE asigna a los gobiernos locales el vínculo con la comunidad, la infraestructura urbana y la formación de capacidades, que son precisamente las condiciones de operación de un astillero. Su estudio de 2025 recuerda que Pittsburgh y Cleveland recibieron en los años ochenta programas de reconversión semejantes y obtuvieron resultados opuestos según la capacidad de sus actores locales. En Chile, el país más centralizado de América Latina, el gobierno central ejecutó en 2021 el 89,4% del gasto público, y ningún municipio puede sostener por sí solo una agenda de quince años.
La legitimidad también se juega en la comuna. Un astillero genera ruido, tráfico pesado y uso intensivo del borde costero, y en 2024 la Superintendencia del Medio Ambiente ordenó medidas contra uno del sector Chinquihue, en Puerto Montt. Los gobiernos se renuevan cada cuatro años, mientras las ciudades permanecen y acumulan la memoria institucional que la Política necesita.
V. Cinco ciudades en red
Talcahuano aporta la principal planta de ASMAR y la experiencia del Escotillón IV. Valparaíso aporta el Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada, que publicó en 2025 la primera carta náutica electrónica antártica en el estándar S-101. Puerto Montt reúne el mayor número de astilleros del país, con unos doscientos proyectos anuales. Punta Arenas aporta su posición sobre el estrecho de Magallanes, donde se registraron 2.394 avistamientos de naves mayores en 2025, y Valdivia la única carrera de ingeniería naval de Chile.
La red se constituiría como asociación municipal conforme a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que permite asociar comunas de distintas regiones, y actuaría solo en las materias que la ley ya entrega a los municipios. Debería asignar funciones de manera explícita para que las ciudades no compitan por los mismos programas, medir el empleo técnico local para evitar la captura por unas pocas empresas y mantener una composición transversal. El riesgo más probable, sin embargo, es que la red no exista y que la ejecución se decida desde el centro y se concentre en un solo polo. La Hoja de Ruta de la Política estaba comprometida para mayo de 2026 y a fines de octubre aún no se publica.
Implicancias para la acción política
- Suscribir, antes del 30 de noviembre de 2026, una declaración de alcaldes para constituir la Red de Ciudades Navales.
- Designar en los treinta días siguientes una contraparte técnica por municipio y encargar con las universidades regionales un catastro común de empleo naval, proveedores y matrícula técnica.
- Someter a los concejos municipales la constitución de la asociación, para inscribirla en un plazo de nueve meses.
- Pedir al Comité de Construcción Naval un mecanismo periódico de diálogo y la publicación de la Hoja de Ruta con fecha cierta.
- Respaldar el Programa Estratégico Meso-regional de Corfo para las cinco regiones y exigir asiento municipal en su gobernanza.
Imagen de portada: dique flotante Valparaíso III, de Sociber, en la bahía de Valparaíso. Falk2, CC BY-SA 4.0, vía Wikimedia Commons.
